Τετάρτη, 11 Δεκεμβρίου 2019

«Η ενοποίηση της συνεταιριστικής νομοθεσίας - Από τον κατακερματισμό στην ενοποίηση» Εισήγηση της κ. Κλήμη-Καμινάρη Ο. στο 6ο Φόρουμ Κοινωνικής Επιχειρηματικότητας (29 και 30 Νοεμβρίου 2019, Αθήνα)




                 Ενοποίηση της συνεταιριστικής νομοθεσίας  -
        Επιπτώσεις της Πολυνομίας και του Κατακερματισμού


΄Οσοι είμαστε εδώ σήμερα, έχουμε ασχοληθεί, υπηρετήσει, ενδιαφερθεί, ερευνήσει, αναλύσει αυτόν τον θεσμό, τον συνεργατικό θεσμό και έχουμε κατά καιρούς διεξοδικά αναλύσει τα βασικότερα προβλήματα που  ανακόπτουν την εξέλιξή του και έχουμε ίσως συμβάλλει, ο καθένας από το πόστο του στη λήψη μέτρων πολιτικής που θα διευκόλυναν την ανάπτυξή του. Αυτός ακριβώς είναι και ο λόγος που σήμερα είμαστε όλοι εμείς εδώ. Εδώ θα προσπαθήσω να κάνω μία σύντομη ιστορική αναδρομή και να εξετάσω εάν η μέχρι σήμερα συνεταιριστική νομοθεσία στην χώρα μας βοήθησε ή όχι στην ισχυροποίηση του θεσμού
‘Όπως όλοι γνωρίζουμε οι συνεταιρισμοί όλων των κατηγοριών σε όλες τις χώρες του κόσμου έχουν ακολουθήσει ένα σύνολο αρχών που διαμορφώνουν την συνεταιριστική τους ταυτότητα η οποία τους ξεχωρίζει από τις άλλες μορφές ιδιωτικών οικονομικών επιχειρήσεων. Και όπως όλοι γνωρίζουμε, το νομικό θεσμικό πλαίσιο και κυρίως το σταθερό νομικό πλαίσιο διαδραματίζει κρίσιμο ρόλο για την βιωσιμότητα και την ύπαρξη κάθε θεσμού, επομένως και του συνεταιριστικού θεσμού.
Οι συνεταιρισμοί, όπως και κάθε άλλη μορφή επιχείρησης, στις περισσότερες χώρες του κόσμου, διέπονται από ιδιαίτερο νομικό  καθεστώς που πρέπει να  θεσπίζεται σύμφωνα με αυτές τις διεθνείς αρχές και τις  ιδιαίτερες συνθήκες και παραδόσεις που ισχύουν σε κάθε  χώρα. Στις περιπτώσεις αυτές, είτε υπάρχει ένας γενικός νόμος που ισχύει για όλες τις κατηγορίες των συνεταιρισμών, είτε υπάρχει ένα ενιαίο πλαίσιο και εξειδικευμένες διατάξεις για τις διάφορες κατηγορίες. Υπάρχουν όμως και χώρες, όπως το Βέλγιο και η Δανία στην Ε.Ε. που δεν έχουν ειδική για τους συνεταιρισμούς νομοθεσία και οι συνεταιρισμοί εκεί υπόκεινται σε γενικούς νόμους που ισχύουν για όλες τις επιχειρήσεις. Σ΄αυτή την περίπτωση ο συνεταιριστικός χαρακτήρας μιας επιχείρησης προκύπτει αποκλειστικά από το καταστατικό της. Τέλος υπάρχουν χώρες, όπου οι συνεταιρισμοί κατοχυρώνονται και προστατεύονται και από το Σύνταγμα της χώρας.
Ξεχωριστή, όπως πάντα, περίπτωση είναι η Ελλάδα, η οποία ναι μεν συμπεριλαμβάνεται στις 8 ευρωπαϊκές χώρες στις οποίες οι συνεταιρισμοί κατοχυρώνονται  από το Σύνταγμά τους, από την άλλη όμως πολιτική της χώρας τα τελευταία  40 χρόνια είναι η πολυδιάσπαση της συνεταιριστικής  νομοθεσίας  με ειδικούς βασικούς νόμους για  κάθε κατηγορία συνεταιρισμών. ΄Ετσι  ο ν. 4384/2016 αποτελεί  το ισχύον θεσμικό πλαίσιο αναφορικά με  τους  αγροτικούς συνεταιρισμούς,  ο ν. 1667/1986 για τους αστικούς,  για τους οικοδομικούς  το Π.Δ. 27/7/1999, τους κοινωνικούς συνεταιρισμούς ψυχικής υγείας  ο ν. 2716/1999, τους συνεταιρισμούς θαλάσσιας αλληλασφάλισης ο ν. 3569/2007, τους γεωργικούς αναγκαστικούς συνεταιρισμούς ο ν.1627/1939, τις κοινωνικές συνεταιριστικές επιχειρήσεις ο ν. 4430/2016,   τις δασικές συνεταιριστικές οργανώσεις ο ν.4423/2016 και τις ενεργειακές κοινότητες ο ν .4513/2018. Τέλος υπάρχουν κάποια είδη συνεταιρισμών, όπως είναι οι σχολικοί συνεταιρισμοί, που λειτουργούν χωρίς νομικό πλαίσιο αλλά ρυθμίζονται από άρθρα διάσπαρτα σε διάφορους άλλους νόμους  και ακόμα και από  υπουργικές αποφάσεις (ν. 1566/85 για την 1οβάθμια και 2οβάθμια εκπαίδευση). Μία  ιδιαίτερη, επίσης,  περίπτωση είναι οι Συνεταιριστικές Τράπεζες.
 Η αφετηρία του θεσμοθετημένου συνεργατισμού στη χώρα μας συμπίπτει με την ψήφιση του ν. 602/1915 ο οποίος υπήρξε  και ο μόνος ενιαίος συνεταιριστικός νόμος, αναφερόταν δηλαδή σε όλες τις κατηγορίες των συνεταιρισμών     και σύμφωνα με κριτικές Ελλήνων συνεταιριστών μελετητών ήταν ένας «αξιοθαύμαστος για την συντομία και την πληρότητά του νόμος»,  Η αμετάκλητη –έως σήμερα τουλάχιστον- διάσπαση της συνεταιριστικής νομοθεσίας με  ειδικά νομοθετήματα για κάθε κατηγορία συνεταιρισμών ξεκίνησε το 1979 με την ψήφιση του νόμου για τους γεωργικούς συνεταιρισμούς  και ολοκληρώθηκε το 1986 με την ψήφιση του νόμου για τους αστικούς συνεταιρισμούς. ΄Ετσι, μεταξύ των ετών 1915, που έχουμε την θεσμοθέτηση του συνεταιριστικού θεσμού, μέχρι πρόσφατα έχουν εκδοθεί περισσότεροι από 1220  νομοθετήματα (νόμοι και Προεδρικά Διατάγματα)  σχετικά με την μορφή και την λειτουργία των συνεταιρισμών. Εάν συγκρίνουμε την συνεταιριστική νομοθεσία με την νομοθεσία για τις Ανώνυμες Εταιρείες θα δούμε ότι ο νόμος του 1920 ο οποίος τις διέπει είναι ακόμα σε ισχύ με αρκετές βέβαια  τροποποιήσεις, εξασφαλίζοντας σε αυτές  ένα σταθερό νομοθετικό περιβάλλον για την ανάπτυξή τους.
  ΄Όλα αυτά τα χρόνια η συνεταιριστική νομοθεσία δεν συνέβαλε στην συνεταιριστική ενότητα. Η διάσπαση δημιουργεί πολυνομία και ερμηνευτικά προβλήματα, ενώ είναι σοβαρό επιστημονικό και νομοθετικό λάθος  αφού η διάσπαση της νομικής μορφής συνεπάγεται και τον περιορισμό της.  Η διάσπαση επίσης εμποδίζει την διάδοση, κατανόηση και εμπέδωση αυτού του κατ΄εξοχήν λαϊκού θεσμού, ο οποίος μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε κάθε οικονομική δραστηριότητα, αλλά για να συμβεί αυτό θα πρέπει να γίνει γνωστός σε αυτούς που ενδεχομένως χρειάζονται τις υπηρεσίες του. Τέλος η  πολυνομία οδηγεί σε σημαντικές ατέλειες από άποψη τήρησης των Διεθνών Αρχών του Συνεργατισμού και των δεσμεύσεων της χώρας μας ως συμμετόχου στον ΟΗΕ και στην Διεθνή Οργάνωση Εργασίας,  από απόψεως τήρησης των διατάξεων του Συντάγματος και από απόψεως ίσης μεταχείρισης των συνεταιρισμών με τις συμβατικές επιχειρήσεις.
΄Ισως μερικοί αριθμοί  δίνουν πιο χαρακτηριστικά την εικόνα των παλινωδιών αυτών της  νομοθεσίας και της διαρκούς αναστάτωσης που προκαλεί  ειδικότερα στους αγροτικούς  συνεταιρισμούς.
Ετσι  στα τελευταία 35-40  χρόνια:
-΄Αλλαξε 7 φορές ο νόμος για τους αγροτικούς συνεταιρισμούς ενώ αμέτρητες ήταν οι τροποποιήσεις του και όπως όλοι  γνωρίζουμε βασικό κριτήριο πληρότητας ή μη ενός νόμου είναι η συχνότητα και το μέγεθος των τροποποιήσεών του. Ο 602, ο μόνος  ενιαίος συνεταιριστικός νόμος, παρά το ότι κατά τα 71 χρόνια  ισχύος του μεσολάβησε  περίοδος δικτατορίας και εχθρικής κατοχής, είχε μόνον  160  τροποποιήσεις.
 - ΄Αλλαξε 6 φορές το εκλογικό σύστημα στους συνεταιρισμούς
- ΄Αλλαξε 5 φορές η δυνατότητα εφαρμογής της πολλαπλής ψήφου,
- ΄Αλλαξε 7 φορές ο ελάχιστος αριθμός μελών για την ίδρυση συνεταιρισμού,
-΄Αλλαξε 5 φορές ο τρόπος φορολόγησης των αγροτικών συνεταιρισμών
- Θεσπίστηκαν 9 διαφορετικοί νόμοι για τις επιμέρους κατηγορίες συνεταιρισμών, με ουσιαστικές μεταξύ τους διαφορές.
Την ίδια όμως περίοδο, όπως προαναφέρθηκε,  δεν άλλαξαν οι νόμοι για τις εταιρείες, που είναι ο βασικός ανταγωνιστής των αγροτικών συνεταιρισμών  και όσες αλλαγές έγιναν ήταν για την βελτίωσή τους και τη διευκόλυνση των ενδιαφερομένων να χρησιμοποιούν τη νομική μορφή των Α.Ε. και Ε.Π.Ε.
Η συζήτηση για την πολυνομία στο χώρο των συνεταιρισμών στην χώρα μας είναι διαρκής και επίκαιρη καθώς οι  πολλοί διαφορετικοί και συχνά μεταβαλλόμενοι συνεταιριστικοί νόμοι έχουν πολυεπίπεδες και ποικίλες επιπτώσεις στην ενότητα του συνεταιριστικού κινήματος. Το θέμα  της αναγκαιότητας ύπαρξης ενιαίου νόμου είχε πολλές φορές στο παρελθόν τεθεί, όχι όμως από  επίσημους φορείς.  Μεμονωμένοι φορείς όπως το Ι.Σ.Ε.Μ. και «Δίκτυο Κάπα», άμεσα ενδιαφερόμενοι, καθώς και μελετητές  με δημοσιεύματα έχουν πολλές φορές φέρει στην επικαιρότητα το θέμα, το 2017 μάλιστα είχε γίνει και μία προσπάθεια καταγραφής των νομοθετικών πλαισίων  για όλες τις κατηγορίες των συνεταιρισμών με τελικό στόχο την  εναρμόνιση του νομικού πλαισίου για τους συνεταιρισμούς. Δυστυχώς, όμως,  παρά τις προτάσεις δεν υπήρξε προθυμία από τις κυβερνήσεις. Και αυτό είχε ως αποτέλεσμα στην πράξη ο θεσμός να στρεβλώνεται ακόμα και από τα ανώτατα δικαστήρια της χώρας. Δηλαδή να διαμορφώνεται σιγά- σιγά μία νομολογία η οποία να αντιστρατεύεται τις αρχές του συνεργατισμού.
Η πολυνομία, σε συνδυασμό με την προφανή ανεπάρκεια των μηχανισμών που παράγουν τους νόμους, έχει οδηγήσει τον Καθηγητή της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών Σταύρο Κιντή να κάνει λόγο για «Χάος στην νομολογία για τους συνεταιρισμούς και απουσία κρατικής μέριμνας για το θεσμό» που επιτάσσει το Σύνταγμα και ανέφερε στη συνέχεια ότι «Η νομολογία αυτή θα δημιουργήσει, αν δεν έχει ήδη δημιουργήσει,  μία αντισυνεταιριστική παράδοση κατά την ερμηνεία και εφαρμογή  των διατάξεων του συνεταιριστικού δικαίου, η οποία βέβαια δεν θα υπηρετήσει, αλλά αντίθετα θα ανακόψει την ανάπτυξη των συνεταιριστικών επιχειρήσεων της χώρας μας».
Η ενιαία αντιμετώπιση δεν εμποδίζει ούτε τον νομοθέτη ούτε τους συνεταιρισμούς μέσα από τα καταστατικά τους να ρυθμίσουν τα ειδικότερα θέματα που είναι αναγκαία για την ορθή λειτουργία του κάθε συνεταιρισμού και του κάθε είδους συνεταιρισμού.  Αντίθετα μπορεί να εμποδίσει τόσο τον νομοθέτη όσο και την κανονιστικώς δρώσα διοίκηση να εισάγουν αντισυνεταιριστικές διατάξεις κάθε φορά που αλλάζει η πολιτική ηγεσία του κάθε υπουργείου, και γίνονται μόνο για λόγους χειραγώγησης του θεσμού.
Η πολυνομία οδηγεί σε σημαντικές ατέλειες από άποψη τήρησης των Διεθνών Αρχών του Συνεργατισμού . Πολλά τα χαρακτηριστικά παραδείγματα:
Ο νόμος για τους αστικούς συνεταιρισμούς και ο νόμος για τους  δασικούς συνεταιρισμούς προβλέπουν την δημιουργία ενώσεων συνεταιρισμών σύμφωνα με την 6η συνεταιριστική αρχή. Αντίθετα, ο νόμος για τους αγροτικούς συνεταιρισμούς   απαγορεύει τη συνεργασία μεταξύ των συνεταιρισμών,  κάτι που αποτελεί το μόνο μέσον για την επίτευξη οικονομιών κλίμακας από τους συνεταιρισμούς,  ως ιδιωτικών  οικονομικών  επιχειρήσεων.
-΄Ένα εξαιρετικά σημαντικό, επίσης, θέμα  είναι ο διαφορετικός τρόπος φορολόγησης του  πλεονάσματος  διαχείρισης. Στον αγροτικό συνεταιρισμό το πλεόνασμα διαχείρισης είναι αφορολόγητο στο επίπεδο του νομικού  προσώπου του συνεταιρισμού, ενώ τα πλεονάσματα διαχείρισης στους αστικούς συνεταιρισμούς  ο νόμος τα ονομάζει κέρδη και τα φορολογεί.
  Η μέριμνα για την ανάπτυξη των αστικών συνεταιρισμών καθώς και η εποπτεία τους  ανήκει στον Υπουργό Εθνικής Οικονομίας, ενώ για τους αγροτικούς συνεταιρισμούς στο Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων και για τους κοινωνικούς συνεταιρισμούς ανήκει στον Υπουργό Υγείας και Πρόνοιας και ασκείται  μέσω της Διεύθυνσης Ψυχικής Υγείας, για τις κοινωνικές συνεταιριστικές επιχειρήσεις από το Υπουργείο Εργασίας, Κοινωνικής Ασφάλισης κ.ο.κ.
Και πλήθος άλλων παραδειγμάτων που έχουν ως αποτέλεσμα την στρεβλή λειτουργία του θεσμού.
Οι ελληνικοί συνεταιριστικοί νόμοι είναι από τους βραχυβιότερους μεταξύ των εν ισχύ  συνεταιριστικών νόμων των χωρών της Ε.Ε.
Σε κάθε εναλλαγή πολιτικής  περιόδου στην Ελλάδα αντιστοιχεί είτε μια βαθιά τροποποίηση του ισχύοντος νόμου είτε ένα ή περισσότερα νέα βασικά νομοθετήματα για τους συνεταιρισμούς και πάντα υπάρχει η επιθυμία ελέγχου  οργανωμένων ομάδων συμφερόντων, ιδιαίτερα όταν αυτές οι ομάδες είναι πολυπληθείς, όπως οι οικονομικές ενώσεις των αγροτών, δηλαδή οι συνεταιρισμοί τους.
Τέλος, εάν συγκρίνουμε την συνεταιριστική νομοθεσία με άλλα βασικά ελληνικά  νομοθετήματα θα δούμε ότι οι βασικοί ελληνικοί νόμοι  τροποποιήθηκαν μεν, όμως δεν αντικαταστάθηκαν, όπως πχ. ο Αστικός Κώδικας ή ο Κώδικας Πολιτικής Δικονομίας παρά μόνον για λόγους κυρίως προσαρμογής στην κοινοτική νομοθεσία.
‘ Ολες αυτές οι στρεβλώσεις στην λειτουργία του θεσμού θα μπορούσαν να αποφευχθούν εάν υπήρχε ενιαίος συνεταιριστικός νόμος.
Ο συνεταιριστικός  θεσμός θεωρητικά και ιδεολογικά είναι ενιαίος και χαρακτηρίζεται από το ίδιο σύστημα κανόνων, ανεξάρτητα από τις κοινωνικές ομάδες που τον χρησιμοποιούν.  Η διάσπαση της συνεταιριστικής νομοθεσίας  δεν συντελεί στην ομαλή εξέλιξη του θεσμού. Από απόψεως ορθής νομοθετικής πολιτικής αυτό που πλέον είναι αναγκαίο σήμερα είναι ένας νόμος-πλαίσιο που θα αφορά σε όλες τις κατηγορίες συνεταιρισμών.
   Η δημιουργία, δηλαδή,  ενός νόμου-πλαισίου που να δίνει στους συνεταιρισμούς την ευελιξία να καθορίζουν οι ίδιοι, μέσω του καταστατικού τους, την εσωτερική τους οργάνωση και την επιχειρηματική κατεύθυνση που επιθυμούν.
΄Ολια Κλήμη-Καμινάρη